Store kostnadsprekker i veiprosjekter er regelen, ikke unntaket
- J. C. Rivenæs
- Feb 18
- 10 min read
Publisert 18 februar 2025
Ihvertfall for større prosjekter de siste 10-20 årene er det slik. Mest markant er det at tidligfase/KVU anslagene er altfor lave. Man kan sikkert skylde på at forutsetninger og krav endrer seg underveis, men avvikene er så store at det er en dårlig unnskyldning (litt av vitsen med kostnadsestimater i tidlig fase må jo å ta høyde for ukjente faktorer i fremtiden!). Men også etter vedtak i Stortinget så sprekker de fleste store prosjekter også betydelig, relativt til styringsrammen. I praksis betyr det at prosjekter som kanskje er marginalt samfunnsøkonomiske lønnsomme når de vedtas, blir ulønnsomme når alle regningene er betalt.
Blogginnlegget her er løst inspirert av en avisartikkel: "De store veiprosjektene sprenger prisantydningene" i Bergensavisen fra 2022. Dessverre er denne bak betalingsmur.
Begreper brukt og prinsipper for utregning
KVU, KS1 og KMD
En KVU er en konseptvalgutredning. Dette er tidligfase utredning, der forskjellige konsepter skal sammenlignes, og både prissatte kostnader og ikke-prissatte konsekvenser skal veies inn. Etter KVU kommer en ekstern kvalitetssikring som kalles KS1, dersom kostnadsrammen er på over 1 milliard kroner. KVU med KS1 ble formelt innført i 2005, så noen av posjektene her har ikke en "korrekt" KVU med KS1, men tilsvarende tidligfase evaluering eller "første omtale" som blir her omtalt som KVU likevel. Neste steg er så KMD, kommunedelplan med konsekvensutredning, der man detaljerer ytterligere, ser på konsekvenser, og velger en anbefalt løsning. Det er dessverre ingen ekstern kvalitetssikring etter KMD.
Reguleringsplan med KS2
Om prosjektet går videre så lages en reguleringsplan, som er en detaljert planlegging. Kostnaden som beregnes i reguleringsplan er utgangspunkt for hva Stortinget må bevilge. Siden dette er er store beløp, gjøres det en ny ekstern kvalitetssikring som kalles KS2.
Styringsramme og kostnadsramme
Det er ingen automatikk at prosjekter med ferdig reguleringsplan og KS2 går videre til bygging. For eksempel kan KS2 rapporten indikere en nødvendig tvil om samfunnet bør realisere dette prosjektet (ikke samfunnsøkonomisk lønnsomt, for stor risiko, er imot andre mål i samfunnet, etc). Prosjektet må først vedtas i Stortinget, som er bevilgende myndighet. Basert på reguleringsplan, KS2 samt egne vedtak om bompenger (dersom bompenger inngår), så vedtar Stortinget til slutt en styringsramme og en kostnadsramme. Styringsrammen (median, P50) skal være hva prosjektet skal strekke seg etter (kalles og "forventet kostnad"; selv om P50 og statistisk forventningsverdi teknisk sett ikke er det samme), mens kostnadsrammen er øvre ramme som "kan tåles" (og kalt P85 percentil).
Prinsipper for utregningene
For å kunne sammenligne kostnader så må de indeksreguleres. Her er det gjort med generell prisstigning ved å bruke konsumindekskalkulatoren til SSB. Som eksempel vil 10 milliarder i 2004 tilsvare 16,49 milliarder kroner i 2024. De indeksregulerte prisene på 2024 nivå er angitt i klammer med en annen farge, som for eks. [16,49 MRD]
Man kan også argumentere for at sammenligningen bør følge byggeprisindeks for veianlegg. I det store bildet skal den være lik KPI, men de siste årene har nok prisene i byggebransjen økt mer enn den generelle prisveksten. På den andre siden, så er jo kortsiktige konjunkturer frem i tide noe reguleringsplan og KS2 bør ha en prognose på, og legge det inn i usikkerheten og kostnadsestimatet. I statsbudsjettet konkurrerer veianlegg med andre poster som i gjennomsnitt følger den generelle prisveksten. Hovedsammenligning her er derfor tallene justert for generell prisvekst (KPI). I mange av plottene er det to kolonner, der den andre er basert på byggeprisindeks.
I 2013 skjedde det en endring i momsreglene, der veiprosjekter nå skal angis med full moms. En årsak til dette er blant annet at mange prosjekter har bompenger, og bompenger er momspliktige. Prosjekt før 2013 hadde en form for delvis moms. For å korrigere for dette, så angir en rapport fra Norconsult at en multiplikator på 116% er rimelig å bruke på prosjekter før 2013.
Det er kombinasjonen av momsjustering og konsumprisindekserte + byggeprisindekserte kostnader som brukes får å kunne si hvor mye den reelle kostnadsøkningen er.
Husk at reell sluttpris ofte kommer mange år etter åpning!
Ofte tror man at sluttprisen som blir oppgitt ved åpning av anlegget er den som blir den reelle sluttkostnaden, men slik er det ikke! Vi ser at det påløper kostnader flere år i etterkant. Et eksempel på det er Hålogolandsbrua, som ble åpnet i 2018. I årsrapporten for 2018 oppgir SVV et anslag for sluttkostnad på 3,965 milliarder 2018 kroner (tilsvarer 4,887 mrd 2024 kroner). Men i påfølgende år økte dette beløpet, og i tertialrapporten fra august 2024 er beløpet 5,617 MRD 2024 kroner. Altså en netto økning på hele 15% i årene etter åpning! Tilsvarende kan man finne ved de fleste andre prosjekter.
Ferdigstilte veiprosjekter
Hardangerbrua
Hardangerbrua ble åpnet i 2013 til en kostnad på 3.266 mrd 2018 kroner [4.03 MRD]. Opprinnelig var estimatet i 1998 (her omtalt som for "KVU", kalt "Hovedplan Hardangerbrua") på ca 1,6 milliarder 2018 kroner [1,96 MRD]. Reell kostnad økte da med 75% fra KVU estimatet, etter man justerer for prisstigning og endringer i momsregler. Prosjektet sprakk også med ca 16% i forhold til styringsramme vedtatt i Stortinget. Se også: Menon - Evaluering av Hardangerbrua.
Merk at en rapport fra Concept i 2014 hevder (side 24) at Hardangerbrua kom svært nær styringsrammen, men Menonrapporten fra 2018 sier at Hardangerbrua overskred kostnadsrammen dersom KPI er kriteriet, sitat: "Hvis forbruk og rammer heller hadde vært justert med konsumprisindeksen hadde prosjektet opplevd en kostnadsoverskridelse." Trolig tok ikke Concept rapporten hensyn til at reell sluttkostnad ikke er kjent før mange år etter ferdistillelse.
Hålogalandbrua
Hålogalandsbrua nær Narvik ble åpnet i 2018. Formell KVU er ikke mulig å finne, men en avisartikkel referer til 1,5 milliarder i 2004 [2,86 MRD]. I 2008 (KMD?) var kostnaden anslått til 1,86 mrd 2008 kroner [3,28 MRD]. Men sluttkostnaden endte på 5,61 milliarder 2024 kroner [5,61 MRD] som er en økning på 96% fra KVU. I forhold til Stortingsvedtaket sin styringsramme i 2012 på 2,48 mrd [4,11 MRD] så sprakk det med ca. 36%.
E39 Rådal-Svegatjørn
Rådal-Svegatjørn er en 4 felts motorvei mellom Rådal i Bergen i Svegatjørn i Bjørnafjorden kommune. Prosjektet ble åpnet høsten 2022. Endelig sluttkostnad inklusiv etterarbeid indikerer en sum på hele 11,63 milliarder 2024 kroner [11,63 MRD].
Den første omtalen "KVU planen" fra rundt år 2000 var planlagt med to felt og er derfor ikke sammenlignbar. Dette ble imidlertid endret i den første reguleringsplan fra 2005, hvor prosjektet ligner veldig på det som er resultatet i dag, med mesteparten av vegen i tunnel og fartsgrense 100km/t (se bildet). Tar vi med kostnadene med forlengelsen mot Sørås, så ser man at prognosen dengang totalt var estimert til 2,8 mrd [5,27 MRD].
Prosjektet ble så utsatt, men dukket opp igjen i NTP 2010-2019 med en sum på 3,8 milliarder 2009 kroner [6,56 MRD]. Deretter fulgte en ny reguleringsplan som etter KS2 indikerte 6,2 mrd 2012 kroner [8,8 MRD]. I 2014 ble prosjektet vedtatt i Stortinget til en styringsramme på 6,5 mrd 2014 kroner [8,9 MRD]. Sammenlignet med førstegangs reguleringsplan fra 2005 er sprekken på hele 121%! Sammenlignet med vedtaket i Stortinget sprakk prosjektet med 32%.
Rv 13 Ryfast
Ryfast (ekskl. Eiganestunnelen) er en ca 14,3 km undersjøisk forbindelse mellom Ryfylke og Nordjæren/Stavanger, som ble åpnet i 2019. I tidligfase "KVU" i 2001 (konsept 4C) var prosjektkostnaden 0,83 MRD 2000 kroner [1,71 MRD] for Ryfast strekket (tunnel Solbakk, Hundvåg). I tall fra 2007 (trolig fra KMD fasen) steg kostnaden til 4,4 milliarder [8,1 MRD]. Men prisen steg fortsatt, og i stortingsvedtaket fra 2012 var styringsrammen 5,22 milliarder 2012 kroner [8,64 MRD]. Sluttkostnaden ser imidlertid ut til å ende på hele [11,5 MRD] 2024 kroner! Sammenlignet med KVU er økningen på hele 560%! Sammenlignet med styringsrammen fra Stortinget er sprekken på 31%.
E39 Eiganestunnelen
Eiganestunnelen er en videreføring av Ryfast mot Stavanger, og ble åpnet i 2019. Totalt 5 km vei, hvorav 3,7 km i tunnel. I samme KVU som for Ryfast kan vi finne et estimat på 0,77 milliarder 2000 kroner [1,59 MRD]. I en 2007 prognose, som trolig er KMD, finner vi 1,4 milliarder kroner [2,57 MRD]. I vedtaket i Stortinget i 2012 var styringsrammen først på 2,59 milliarder [3,53 MRD] før den ble oppjustert i et påfølgende vedtak i 2014 til 2,89 milliarder [3,94 MRD] da ingen entreprenører ville delta i de første budrundene. Siste estimat er at sluttprisen ender på [5,3 MRD] 2024 kroner. Relativt til KU er sluttsummen en økning på hele 234%! Relativt til første Stortingsvedtak (som dessverre ofte er et "point of no return") er økningen på 50% (34% relativt til Stortingsvedtaket i 2014).
Totalt har søsterprosjektene Ryfast + Eiganestunnelen kostet 16,6 milliarder 2024 kroner.
E18 Bommestad-Sky
Bommestad-Sky er et motorveiprosjekt nær Larvik og ble åpnet i mai 2018. Det er ikke lett å finne noe KVU for dette prosjektet, men en avisomtale fra 2007 refererer muligens til noe som tilsvarer KVU og antyder en prislapp på 2 milliarder 2007 kroner [3,57 MRD]. Info fra SVV i 2011 angir 3,2 milliarder 2011 kroner [5,2 MRD]. I 2012 sa stortingsvedtaket en styringsramme på 4,2 milliarder 2013 kroner [5,67 MRD]. Prisplappen til slutt endte på [6,73 MRD] 2024 kroner.
Relativt til de første anslagene steg prisen med 83%, mens økningen relativt til stortingsrammen var på 15%.
Prosjekter under bygging
E39 Rogfast
Rogfast nord for Stavanger er under bygging og er ventet å åpne i 2033. Sluttprisen er således ukjent, men Rogfast har en lang historie på spektakulære kostnadssprekker, og det er trolig ikke slutt. I 2007 (KVU) var prisen om lag 5,5 milliarder [10,1 MRD], men siden steg det. Ved kommunedelplan i 2011-2012 var kostnad 10,2 milliarder 2012 kroner [16,9 MRD], riktignok etter at strengere krav til stigning og sikkerhet ble inkludert. Men det var ikke nok, og prisen økte ytterligere etter reguleringsplan og KS2. Basert på KS2, vedtok Stortinget i 2017 en styringsramme på 16,8 milliarder [21,4 MRD], men måtte gjøres på nytt vedtak i 2020 da ingen entreprenører meldte seg. Gjeldende kostnadsramme er nå på hele [32,8 MRD]. Pga av stadige meldinger om mer vanninntrenging enn forventet, samt dyrtid innen byggebransjen, så er det fare for at denne kostnadsrammen ryker. Skulle prosjektet sin sluttsum bli "bare" bli 33 MRD 2024 kroner, så er sprekken fra KVU estimat på mer enn 225%! Relativt til kostnaden i kommunedelplanen er sprekken på minst 94%. Sprekk i forhold til første vedtatte styringsgramme i Stortinget (2017) blir da på minst 55%.
Rv. 555 Sotrasambandet
Sotrasambandet sin bygging pågår, og er forventet åpnet i 2027. I 2009, etter KS1 av KVU, skulle Sotrasambandet koste 4,5 milliarder 2009 kroner [7,77 MRD]. Siden ble prosjektet omgjort til et OPS prosjekt, der 15 til 25 år drift og vedlikehold etter åpning er lagt i i sluttprisen. Prosjektet ble vedtatt i Stortinget i 2017, der proposisjonen sier: "Rekna om til 2018-prisnivå er utbyggingskostnadene om lag 10,0 mrd. kr.". Men det å få til en OPS kontrakt var ikke lett, og til slutt måtte man innse at dette sprakk så det sang. I 2022 inngikk man da en totalkontrakt med det utenlandske selskapet "Sotra link" på summen på 23,1 mrd 2022 kroner. Nå i Statsbudsjettet fra 2024 er det skissert en kostnadsramme på hele [29 MRD] 2024 kroner. Imidlertid er det feil å si at byggekostnad blir 29 milliarder, da OPS kontrakter inneholder mer enn selve byggingen. Ved dekryptering av samferdselsbudsjettet og annen info fra SVV, kan man utlede at sammenlignbar byggekost blir da om lag 60-70% av dette beløpet, dvs om lag [18,8 MRD] hvis man bruker 65%. Med andre ord har byggekostnaden økt med over 140% sammenlignet med den kvalitetsikrede KS1 beløpet!. Hva endelig sluttpris kan bli er vanskelig å si (OPS prosjekter har mye hemmelighold, og hvilke avtale utbygger har dersom "uforutsette omstendinger" er uvisst).
Prosjekter under planlegging
E39 Smiene-Harestad
Smiene-Harestad er strekningen mellom Eiganestunnelen i sør og og der Rogfast starter. Strekket er om lag 4 km, og uten større broer og tunneler. Likevel er kostnaden nå ca 4,6 MRD 2024 kroner! Altså mer enn 1 milliard per kilometer (mer enn Hordfast sin KMD!). I NTP 2006-2015 ble prosjektkostanden oppgitt til 0,16 milliarder 2004 kroner [0,3 MRD], mulig dette er basert på en KVU. I kommudelplanen i 2009 var kostnaden 0,852 milliarder 2009 kroner [1,43 MRD]. Så ble det igjen nevnt i NTP 2018, denne gangen var prisen steget til 3,3 milliarder 2017 kroner [4,1 MRD]. I reguleringsplanen fra 2024 er siste overslag på [4,348 MRD]. KS2 rapport finnes i skrivende stund ikke, og vedtak i Stortinget gjenstår.
Få prosjekt har sett en slik spektakulær sprekk! Fra KVU til dagens kostnadsramme er sprekken på hele 1415%!
Oppsummering
Alle disse prosjektene viser en spekatulær sprekk fra KVU til sluttpris. Det heter at KVU esitmatet skal være et anslag med pluss/minus 40% usikkerhet. Men minustegnet kan man tydeligvis bare glemme, og samtlige av disse prosjektene sprekker med langst mer enn 40%. Merk også at "anslagsmetoden skal sikre at det tas hensyn til usikkerhetsfaktorer også på et tidlig plan-stadium".
Tabellen nedenfor oppsummerer funnene. Den viser at relativt til KVU (eller første omtale) som er sprekkene fra 75% til hele 1415%. Når prosjektet blir vedtatt i Stortinget blir sprekken fra 15% til over 50%.
Diskusjon
Flere tidligere rapporter har funnet den voldsomme prisveksten fra KVU til ferdig anlegg, blant annet en rapport fra Norconsult bestilt av NHO (2016). Imidlertid hevder denne rapporten at "Et klart funn fra vår gjennomgang er at når innholdet i vegprosjektene er blitt konkretisert og vedtak er fattet, blir som hovedregel byggekostnadene i samme størrelsesorden som forventet. Slik sett har vi i liten grad hatt reelle kostnadssprekker i norske vegprosjekter de senere årene."
Javel? Dette er i strid med eksemplene som er gjort her, som viser betydelig kostnadssprekk fra Stortingsvedtak til sluttpris, men kan selvfølgelig også skyldes utvalget av prosjekter. Som eksempler bruker Norconsult rapporten både Rådal-Svegatjørn og Rogfast, men de får ikke med seg de store kostnadsprekkene som har skjedd i disse prosjektene siden 2016, etter at styringsramme ble vedtatt i Stortinget.
Andre rapporter som omhandler samme tema:
Kostnadsutvikling i vegprosjekter underlagt KS2 (2014) av M. Welde. Her hevdes at kostnadskontrollen i gjennomføringsfasen stort sett er god, mens et stort flertall av prosjektene har altfor lave estimat i tidlig fase.
Hvor godt lykkes norske vegprosjekter? (Concept arbeidsrapport 2024-4). Her omtales endel veiprosjekter i etterkant. Side 25: "De evaluerte prosjektene har en stor andel kostnadsoverskridelser. Henholdsvis 67 % og 33 % har hatt en sluttkostnad over styrings- og kostnadsrammen, og gjennomsnittlig avvik fra styringsrammen er hele 7 %."
Hva hvis?
Tilslutt noen retoriske spørsmål:
KVU / tidligfase estimatene er konsistent alt for lave. Blir dette gjort for å få prosjektet inn i NTP og derved "sette i gang snøballen" og så "komme til point-of-no-return"?
Ville for eksempel Rogfast blitt videreført dersom man allerede i 2007 estimerte at prosjektet ville koste mer enn 33 milliarder 2024 kroner?
Hva gjør at de stadige kostnadsoverskridelser ikke får konsekvenser for de som utarbeider og er ansvarlig for kostnadsestimatene (som for eksempel ledelsen i Statens Vegvesen)?
Hvor mye vil Hordfast sprekke? Basert på dette studiet, og siden Hordfast er er svært komplisert prosjekt, tipper jeg at sluttprisen blir godt over 100 milliarder kroner, hvis(!) det blir gjennomført da...
Feil i regnestykket?
Mener du regnestykket er feil på noe vis, så ta kontakt med https://www.bomfast.info/kontakt
Comments